2022年12月9日，美国财政部下设海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control, 以下简称“OFAC”）依据前总统奥巴马于2016年12月签署通过的美国《全球马格尼茨基人权问责法案》（the Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，以下简称“《全球马格尼茨基法案》”）及前总统特朗普于2017年12月签署发布的关于《封锁参与严重侵犯人权或腐败行为者财产》（Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse or Corruption）的第13818号总统令，以严重侵犯人权为由（serious human rights abuse）对中国平潭海洋企业有限公司（纳斯达克上市企业，以下简称“平潭海洋”）董事长卓新荣和大连远洋渔业金枪鱼钓有限公司（以下简称“大连远洋渔业”）董事长励振羽，以及他们控制的包括平潭海洋和大连远洋渔业在内的10家实体实施制裁。
（平潭海洋被列入SDN清单的具体信息 图片来源：OFAC SDN清单检索）
OFAC将上述实体和个人列入其负责的特别指定国民清单中（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，以下简称“SDN清单”)，从而冻结这些实体和个人在美国境内或由美国人持有或控制的财产和财产权益[1]。同时，除OFAC通用许可和特殊许可外，禁止美国人及在美国境内（包含过境）对上述实体和个人的财产和财产权益进行交易，包括但不限于对其提供任何捐助、资金、货物或服务，或接受其捐助或提供的资金、货物、服务。此外，SDN清单制裁措施同样适用于上述被制裁实体和个人单独或共同、直接或间接持有50%以上股权的实体，即便该实体目前未被列入SDN清单中[2]。这是OFAC首次制裁纳斯达克上市的中国企业，也是中国企业因人权问题被美国制裁并列入SDN清单的又一案例，对于中国企业跨境合规具有深刻的实践意义和潜在的警示。
本文旨在通过对美国《全球马格尼茨基法案》及美国第13818号总统令相关规定的初步解读，以及OFAC关于SDN清单制裁的相关适用，从不同维度提示中国企业关注因人权问题导致被美国制裁并列入SDN清单的合规问题。
一、《全球马格尼茨基法案》
《全球马格尼茨基法案》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act）由美国《2012年马格尼茨基人权法》（the Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012）发展演变而来，以被迫害致死的俄罗斯税务律师谢尔盖•马格尼茨基（Sergei Magnitsky）而命名。2008年11月，马格尼茨基因试图揭发俄罗斯警方与犯罪集团勾结盗取税款事件被捕，11个月后在俄方监狱受到虐待并死亡，其遭遇引发国际社会的强烈反响。美国国会于2012年通过了针对违反人权和腐败的俄罗斯官员等的《2012年马格尼茨基人权法》，禁止侵害马格尼茨基人权的俄罗斯官员及涉案者入境美国，并且冻结他们存放在美国银行的资产等。2016年底《全球马格尼茨基法案》在美国正式生效，适用于外国人[3]在全球范围内的、严重违反国际公认的人权行为和腐败行为。该法案在全世界产生了极大影响，包括加拿大、澳大利亚、法国、瑞典、英国、荷兰、爱沙尼亚、立陶宛在内的国家于近年间陆续制定了类似法律或法案。
1.制裁原因[4]
《全球马格尼茨基法案》的制裁原因具体分为严重违反国际公认人权（gross violations of internationally recognized human rights）和腐败（corruption）两大类。
严重违反国际公认人权的行为包括酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，未经指控和审判的长期拘留，通过绑架和秘密拘留造成人员失踪，以及其他公然剥夺生命权、自由权或人身安全的行为。腐败行为包括征用私产或公产为个人谋利、与政府合同或开采自然资源相关的腐败、贿赂、或者向外国管辖区帮助或转移腐败所得的行为。
2.制裁的对象及措施
该法案授权美国总统：（1）对试图揭露政府官员进行的不法活动的人，和试图获得、行使、捍卫或促进国际认可的权利和自由（如宗教、言论、结社、集会的自由，以及公平审判和民主选举的权利）的人实施法外杀人、酷刑、或以其它方式违反国际认可人权的人；（2）前述（1）项下的代理和代表；（3）对从事、协助、命令、控制、或指挥重大腐败行为的政府官员或其资深助理；或（4）对前述重大腐败行为提供实质上的协助、赞助；提供资金、材料或技术支持；提供商品或服务支持的人实施制裁。
《全球马格尼茨基法案》的制裁措施主要分为禁止入境（inadmissibility to united states）和冻结财产（blocking of property）两大类。禁止入境包括不给予被制裁外国人获得美国签证或被允许进入美国的资格，或依照美国《移民和国籍法》第221（i）节取消已获得的签证或其它文件。冻结财产是指若被制裁外国人名下的财产或财产权益在美国境内、进入美国境内、由美国人持有或控制，则应根据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，以下简称“IEEPA[5]”）冻结或禁止所有财产和财产权益的任何交易，但不包括对进口货物的交易实施冻结或禁止[6]。
3.违反制裁的后果
若个人违反、试图违反、与他人共谋违反美国总统实施的“冻结或禁止所有财产和财产权益任何交易”制裁的行为，或违反任何为执行制裁而发布的规定、许可或命令的行为，均应受到IEEPA第206节(b)和(c)款所规定的民事和刑事处罚。民事处罚金额不超过250,000美元或违法交易行为交易额的两倍。对蓄意实施、蓄意企图实施、蓄意密谋实施，或协助、教唆实施上述非法行为的刑事处罚，一经定罪，将被处以不超过100万美元的罚款，自然人还可被并处不超过20年的监禁[7]。
二、第13818号总统令
第13818号总统令由美国前总统特朗普于2017年12月20日签署发布，旨在进一步授权美国财政部对参与侵犯人权和腐败行为的外国人实施制裁的权力。特朗普表示世界各地严重侵犯人权和腐败的行为对美国的国家安全、外交政策和经济构成不寻常和特殊的威胁，因此宣布进入国家紧急状态以应对这一威胁，并授权美国财政部长在参酌国务卿和检察总长意见后，对如下实体和个人在美国境内、已或此后将进入美国境内或由美国人所持有或控制的财产和财产权益进行冻结，包括不得转移、支付、出口、撤回或以其他方式处置，并禁止与被冻结的实体和个人进行交易，包括不得对任何被制裁个人和实体提供任何捐助、资金、货物或服务，或接受任何被制裁个人和实体的捐助、资金、货物或服务：
1.总统令附录所列个人；
2.直接或间接参与或共谋参与严重违反人权行为的外国人；
3.直接或间接参与或共谋参与腐败行为、转移或协助转移腐败所得的现任或前任政府官员；
4.自身或其成员参与前述人权和腐败行为的实体（包括政府实体）的现任或前任的领导或官员；
5.实体的财产或财产权益因发生在其任期内的前述行为而导致被冻结制裁的现任或前任的领导或官员；
6.向前述实体和个人提供实质上的协助、赞助，提供资金、材料或技术支持，提供商品或服务支持的人；
7.直接或间接持有或控制、代表或意图代表被冻结财产和财产权益行事的人，以及；
8.试图参与任何前述违反人权或腐败活动的人。
相较于《全球马格尼茨基法案》，第13818号总统令更为细致和全面地规定了美国财政部可实施制裁的主体对象，并授权OFAC自主在咨询国务卿和检察总长后将严重违反人权和腐败行为的外国人列入SDN清单，并实施冻结财产和财产权益及禁止交易的制裁措施。
三、 SDN清单制裁的适用
1.列入清单事由
实体和个人被列入SDN清单的原因多种多样，除因违反《全球马格尼茨基法案》外，中国企业被列入SDN清单的主要制裁事由还包括违反其他经济制裁项目、违反美国出口管制有关规定进行涉美管控物项的出口、再出口和境内转移等事由。
2.制裁后果
SDN清单制裁措施具体见各个制裁项目的法律文件规定，主要包括禁止入境（针对自然人）、冻结财产和财产权益、以及禁止交易。冻结包括不得转移、支付、出口、撤回或以其他方式处理被制裁SDN清单实体和个人在美国境内、将进入美国境内、已或此后为美国人所持有或控制的财产和财产权益。禁止交易包括不得对任何被SDN清单制裁个人和实体提供任何捐助、资金、货物或服务，或接受任何被制裁个人和实体的捐助或其提供的资金、货物或服务。
以平潭海洋因违反《全球马格尼茨基法案》及第13818号总统令被列入SDN清单为例，OFAC授权通用许可，要求所有被禁止的剥离或向非美国人转让、清算和结算平潭海洋债务或股权的交易，被授权于美国东部时间2023年3月9日凌晨12点01分前进行，相关财务合同及其他协议的终止（包括平潭海洋从美国证券交易所退市）也被授权于此时间前完成[8]。
3.SDN制裁的特殊适用——50%原则
SDN制裁除适用SDN清单上直接列明的实体和个人外，还依据特殊的50%原则，适用于SDN清单上的实体和个人单独或共同、直接或间接地合计控制或持有另一实体超过50%股权的实体，即便该另一实体不在SDN清单上，也视同为SDN清单实体，应受到制裁，其财产和财产权益应被冻结，美国人应禁止和其进行交易。
SDN清单50%原则的常见判断情形如下：
1）若被制裁人X持有实体A 50%的股权，而实体A又持有实体B 50%的股权，除因X直接持有50%股权的实体A应受SDN清单制裁外，实体B亦视同为SDN清单实体；
2）若被制裁人X同时持有实体A 50%的股权、实体B 50%的股权，实体A和实体B又分别持有实体C 各25%的股权，则除实体A和实体B因被X直接持有50%股权而应受SDN清单制裁外，实体C亦视同SDN清单实体；
3）若被制裁人X持有实体A 50%的股权和实体B 10%的股权，但实体A又持有实体B 40%的股权，则除实体A因被X直接持有50%股权而应受SDN清单制裁外，实体B亦视同为SDN清单实体；
4）若被制裁人X持有实体A 50%的股权和实体B 25%的股权，实体A和实体B又分别持有实体C 25%的股权，除因X直接持有50%股权的实体A应受SDN清单制裁外，实体B和实体C均不视同SDN清单实体；
5）若被制裁人X持有实体A 25%的股权和实体B 25%的股权，实体A和实体B又分别持有实体C 50%的股权，实体A、B和C均不视同SDN清单实体[9]。
4.SDN清单移除程序
SDN清单由OFAC负责公布、增加、修改和删除。OFAC每年会启动内部全面审查，从SDN清单中移除一定数量的个人和实体。此外，OFAC还会根据外部的移除申请，启动个案审查。基于此，被制裁对象可以提交除名申请，主要包括：准备移除申请书和相关材料、将申请书及相关材料提交或寄送至OFAC、OFAC在规定时间内确认回复、审核，及移除结果告知这五个步骤，具体详见笔者此前发布的《浅析美国涉俄制裁制度中的清单移除救济》一文。
四、合规关注要点建议
中国企业应全面把握被美国列入SDN清单将对企业生存和运营造成的严重后果。被列入SDN清单除会导致在美国或由美国人持有或控制的财产或财产权益被冻结、禁止与美国人进行交易外，其制裁危害可能会辐射整个企业集团系统内的其他关联公司，在一定程度上对企业集团关联公司间的交易和商业安排带来潜在的合规风险。
笔者建议，中国企业应加强合规风险管控意识，关注美国经济制裁的合规要点，结合企业重点业务领域、主要参与国别、交易方、交易和服务类型、产品技术和软件涉美因素、支付货币和方式等，根据OFAC相关制裁项目，对可能会导致企业被列入SDN清单的制裁事由予以充分的综合性评估，避免因事前合规性防范不足而导致被列入SDN清单。同时，中国企业可根据OFAC对于合规承诺的指引文件，从管理层的合规意识和投入、风险评估、内部管控、合规验证和审核及内部培训五个方面全面提升内部合规体系建设。此外，中国企业若被列入SDN清单，则建议行使有关救济权利、全面有效地积极应对，避免合规风险后果的进一步蔓延和扩大。
[1] OFAC已识别出这10家实体拥有财产权益的157艘悬挂中华人民共和国国旗的渔船。
[2] OFAC新闻发布稿:"Treasury Targets Serious Human Rights Abuse Aboard Distant Water Fishing Vessels Based in the People’s Republic of China",见网址：https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1154。
[3] 指外国的任何公民或国民（包括也是美国公民或国民的任何此类个人），或不仅根据美国法律组织或不仅在美国存在的任何实体。
[4] Global Magnitsky Human Rights Accountability Act,SEC. 1263. Authorization Of Imposition of Sanctions。
[5] 该法案授权美国总统可以在宣布国家紧急状态后管控和规范各项经济与商务事宜，如宣布对外实施制裁，以应对来自美国境外的各种异常状况或特殊威胁。
[6] Global Magnitsky Human Rights Accountability Act, SEC. 1263. Authorization Of Imposition of Sanctions。
[7] IEEPA § 1705. Penalties。
[8] https://home.treasury.gov/system/files/126/glomag_gl3.pdf。
[9] OFAC FAQ 401. OFAC‘s 50 Percent Rule states that the property and interests in property of entities directly or indirectly owned 50 percent or more in the aggregate by one or more blocked persons areconsidered blocked. How does OFAC interpret indirect ownership as it relates to certain complex ownership structures?