2026年1月29日，国家林业和草原局政府网发布《国家林业和草原局 国家能源局关于支持风电开发建设规范使用林地草地有关工作的通知》（下称“2026规定”）。该文件自2026年1月22日起生效，有效期至2030年12月31日，是目前风电项目使用林地、草地的具体规定，有效填补了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号，下称“2019规定”）到期后，风电项目涉林草地的合规依据空白。2026 规定的核心变化体现在哪些方面？下文逐一解析。
一、竹林地是否可用于风电项目建设？
2026规定要求，风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等使用（含临时使用）林地草地时，应避让以下区域：国家级公益林中的乔木林地（包括未成林造林地和迹地），年降水量400毫米以下区域的乔木林地，基本草原。相较于征求意见稿，该条款删除了 “竹林地” 的表述，并未禁止竹林地用于风电项目建设。
此外，尽管条款中表述为 “避让”，但前述区域应视同禁止占用的区域，新建风电项目在前期选址阶段，应主动避免选择上述区域。
二、基本草原占用审批规则是否发生调整？
2019规定仅对风电项目占用林地的相关事项作出规定。在2026年规定出台前，风电项目选址如涉及草地，主要依据《国家林业和草原局关于印发《草原征占用审核审批管理规范》的通知》（林草规〔2020〕2号，下称“2号文”）。根据2号文第五条规定：“除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。”依据该规定，风电项目经省级人民政府林草主管部门同意，即可占用基本草原【1】。
而2026规定则明确：原则上避让“基本草原”，仅国家级重大项目经论证无法避让时方可占用。这意味着，今后新建风电项目占用基本草原的审批条件更为严格，省级林草主管部门审批风电项目占用基本草原时，需以国家层面认定的文件为前置条件，无相关文件支撑，不得按 “国家级重大项目” 予以审批。
三、风电场项目改造升级有哪些新要求？
在此之前，风电场改造升级需按照《风电场改造升级和退役管理办法》（国能发新能规〔2023〕45号）的规定：“按照国家生态环境相关的法律法规做好生态环境保护和生态恢复，不得对生态环境造成永久性破坏”。该办法未针对改造升级后的闲置建设用地处理单独提出要求，且生态恢复的具体标准亦未明确。
2026规定新增要求，鼓励用地单位将风电场项目改造升级后闲置的建设用地修复为林地、草地、湿地，项目退役后，鼓励用地修复与森林草原修复有机结合，可通过各类生态修复工程和国土绿化项目优先修复为林地草地。该要求与《风电场改造升级和退役管理办法》有效衔接，并明确了生态修复 “优先修复为林地、草地、湿地” 的具体方向。因政策用词为 “鼓励”，可合理预见，老旧风场改造过程中，主动将闲置建设用地修复为林草地或湿地的，可能作为项目审批提速的加分项。但项目退役后的生态修复优先修复为林地草地，在一定程度上会增加企业的修复成本。
四、新旧政策衔接
2026规定明确：“严禁通过违规改造现地的方式规避禁限建规定”。无论是新建项目还是改造升级项目，该规定彻底杜绝 “改地骗项目、改地绕审批” 的灰色操作，强化项目用地合规的刚性约束。
该条规定所指的 “违规改造现地” 主要包含两种情形：第一种，违规进行地类变更、边界调整等；第二种，违规进行植被清除。实践中，上述两种情形均较为常见。投资企业往往基于对地方政府的信任推进项目投资，而一旦政府相关承诺无法落实（例如，地方政府客观上无法控制国家层面红线范围调整、审批时限等），企业将面临既无法要求地方政府赔偿损失，又不敢加大投资力度的两难局面，最终导致前期投资（可研、设计、前期开发费等）全部沉没，项目无法并网发电。
五 、 施工道路办理永久用林手续后无法办理建设用地的，应如何处理？
根据《国家林业和草原局关于建设项目使用林地准予许可决定书延期有关问题的复函》（林资发〔2022〕7号，下称“7号文”）：“建设项目在行政许可决定书有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的......准予行政许可决定书失效。”即办理永久使用林地手续的最终目的，是为了办理建设用地手续。
根据2026规定，“施工道路经论证无法恢复的，应与检修道路一并办理永久使用林地草地手续”。根据《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资规〔2021〕5号）的规定，使用林地审核同意书至多可延长3年，加上首次批准的2年，项目使用林地至多不超过5年，该期限完全不足以覆盖风电项目20年运营期的合规使用需求。如果5年内道路仍未取得建设用地审批文件，又确需使用该林地的，根据7号文的规定，应当重新申请办理建设项目使用林地审核手续。
而实践中，针对同一地块重复办理使用林地审核手续几乎不具备可行性，地方林草部门也通常会以该地块“已办理林地审批手续”为由，口头告知企业“不会进行处罚”。但对于企业来说，缺少书面合规文件，意味着项目道路用地的合规始终存在潜在风险。
从该角度来看，2026 规定仅要求投资企业在施工道路规划初期，提前考虑恢复可行性并及时办理永久使用林地手续，但并未解决检修道路在风电项目 20 年运营期内合法使用林地的问题。
六、结语
除上述内容外，2026 规定还提出，风电场项目配套森林草原防灭火设施应当与该建设项目同步规划、设计、施工、验收的新要求。同时，该文件由原先仅由林草部门单独发布，变为本次林草与能源两部门联合发布，并强调提升行政服务效率，推进用地、用林、用草联动审批，体现了顶层设计中统筹能源发展与生态保护的核心意图。
总体而言，2026 规定在加强风电项目全生命周期生态监管的同时，也为行业高质量发展提供了更清晰、具体的合规路径，有助于推动能源转型与生态保护协同推进。
*本文仅代表作者观点，不构成正式法律意见。
【1】例如：https://lyhcy.jiuquan.gov.cn/lyhcyj/c106653/202505/02979b07577749c4884792e31213eab6.shtml及https://lycy.gansu.gov.cn/lycy/c105842/202309/173769990.shtml，该两项目均取得永久占用基本草原省级林草部门的审批。
