编者按
光伏项目开关、变压器采用“预制舱”方式早已是非常成熟的技术，在工厂内预制、现场安装的特点可以大大提高施工效率和减少投资成本。近年来，国家高度重视耕地保护，严守耕地红线，地方政府也加大了对建设项目用地合规性的监管力度，“预制舱”方式用地合规性逐渐凸显。
1.“预制舱”的概念和特点
“预制舱”本身是一种通俗的说法，关键是看里面“预制”了什么。例如SVG（无功补偿）预制舱，电池预制舱（用于安装储能电池簇的在工厂内预制、 现场安装的箱体，由舱体、支架和空调、通风、消防等辅助设施组成—参考中电联T/CEC 373-2020预制舱式磷酸铁锂电池储能电站消防技术规范）等等。光伏项目中用得较多的是箱变和开关的“预制”。
从项目实践看，行政主管部门大多不认为“预制舱”属于房屋建筑，因此“预制舱”并不需要办理房屋不动产权证；加上“预制舱”可以大为提高施工效率和减少投资成本，在光伏项目（特别是中小型）中使用的较为广泛。
2.“预制舱”方式违规占地原因及表现
正因为预制舱方式用地的灵活性和便利性，很多项目单位认为只要是预制舱方式用地，就不需要办理用地手续，都可以采用光伏方阵的租赁方式用地。有些项目单位甚至认为只要采用“支架”方式，便属于不占地，随意建设预制的开关站、电缆分支箱等设施，最终导致被行政主管部门认定为违反用地接受处罚。
例如，南昌县人民政府在2024年4月披露大连某公司在未经自然资源主管部门依法批准的情况下，在南昌县黄马乡华标村非法占用土地建设某黄马光伏二期开关站，圈建水泥围墙，建设两栋一层房屋（分别是危废品仓库，门卫室、预制舱），施工电源、避雷针等设备，地面已硬化（详见南昌县人民政府官网公示公告：http://ncx.nc.gov.cn/ncxrmzf/zyjgggs/202405/69ae403829c440b691e3999de7853094.shtml）。
光伏项目用地合规要求散见于《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称12号文件）、《光伏发电站工程项目用地控制指标》（TD/T1075-2023）等文件、标准中。总结下来，主要是按照不同的功能区为区分标准采用不同的用地方式，如下图所示。
因12号文件规定了光伏方阵用地可以采用“农光互补”复合型用地方式，故光伏组件、逆变器、箱变、方阵内道路和采用直埋电缆敷设方式的集电线路均可采用“租赁”方式用地，无需办理建设用地手续。
但除了光伏方阵用的逆变器、箱变以外，升压设备、变配电设备（主要是变压器、开关和断路器）属于应当严格办理建设用地手续的范围，故属于变电站及运行管理区的设备，无论是否采用“预制舱”方式，均须严格办理建设用地手续。
我们可以进一步归纳为：变电站及运行管理区的设备采用预制舱方式用地，其前提应为“建设用地”；农用地、林地是禁止作为变电站及运行管理区设备用地的。
3.几种特殊情况“预制舱”用地探讨
由于项目实践的复杂性，12号文件及国家标准也未能涉及一些特殊情况的用地方式，例如：
一、没有升压站设备的“地面分布式”项目
这种项目容量小、电压等级低，不会在厂区设置专门的升压站（通常是10千伏送至上级变电站）。项目单位在光伏方阵采用支架方式架设“预制舱”，放置了一些监控、计量等设备。
笔者认为，在厂区不设置变电站及运行管理区的情况下，采用与光伏方阵相同用地方式架设“预制舱”具有合理性，符合12号文件及国家标准规定的精神。从笔者检索的案例来看，也没有找到行政主管部门对此开展行政处罚的情况。
（上图来源于网络）
二、对于变电站及运行管理区，先行采用“预制舱”方式申请临时用地，同步申请正式建设用地手续
很多项目单位认为，“预制舱”方式用地和工人施工用的“板房”并无差别，为了赶项目进度只能先用“预制舱”发电了。《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。
笔者认为，采用“预制舱”方式作为临时升压或变配电设施用地，明显不符合《土地管理法》对于临时用地的立法目的。之所以实践中查处的案例相对较少，可能还是“预制舱”这种形式较为隐蔽的原因。
三、“预制舱”不办理不动产权证（房屋）是否存在合规问题
如果变电站及运行管理区的设备使用了“预制舱”方式，不构成需要办理不动产权证的建筑物，只需要办理建设用地手续即可。但是，对于很多融资机构而言，没有不动产权证（房屋）会成为影响融资的障碍。建议项目单位凭借不动产权证（土地）以及“预制舱”属于构筑物并不需要办理不动产权证（房屋）向融资机构做好说明工作。
