编者按
笔者最近办理的几个光伏投资项目中，常常遇到涉及湿地的问题。复合型光伏项目是否允许占用湿地？占用湿地需要办理哪些手续？湿地修复费如何计算？这些都是光伏项目投资者、建设者十分关心的话题。本文将结合现行国家、地方法规及项目实践经验，对上述问题进行解答：
1.湿地的概念和分级
根据2021年出台的《湿地保护法》第二条，我国法律层面上的“湿地”，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。
同时，《湿地保护法》第十四条明确，国家对湿地实行分级管理及名录制度。按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，我国将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。其中，国家级重要湿地名录和范围由国务院林草部门发布；省级重要湿地名录和范围由省级林草主管部门发布；一般湿地名录和范围由县级林草主管部门发布。
根据笔者政府调研情况，江苏、福建、安徽等东部省份地方已事实将本省范围内大范围坑塘水面、养殖坑塘、近海滩涂等水域划入湿地保护范围，并且县级林草部门已配置湿地保护图斑。因此，在光伏项目（尤其是渔光互补项目）前期选址和尽调过程中，应特别注意项目是否占用湿地的问题。
2.复合型光伏项目涉及湿地的合规问题
（一）光伏项目是否允许占用湿地？
探讨该问题应当区分重要湿地和一般湿地。
1.重要湿地：根据《湿地保护法》第十九条和各省的湿地保护条例，除国家重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目外，禁止占用国家重要湿地。需占用国家重要湿地的，由国务院林草主管部门批准；需占用省级重要湿地的，由省级林草主管部门批准。同时，根据本法第十四条，重要湿地依法划入生态保护红线。
根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号），光伏项目选址应当避让生态保护红线。因此，原则上光伏项目应当避让重要湿地。除了国家层面法规，地方政府也有光伏项目涉及湿地的禁止性规定。例如《山西省湿地保护条例》第二十六条规定，在省级湿地公园内禁止风力发电、光伏发电等项目开发建设活动；福建省在光伏项目指标的申报文件（例如22年发布的闽发改能源2022190号）中明确要求，项目建设不得占用重要湿地。在光伏项目前期选址时建议严格避让重要湿地。
2.一般湿地：目前主管部门对于一般湿地的管理较为宽松，目前笔者未检索到国家及地方针对光伏项目占用一般湿地出台禁止性规定。根据《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》（自然资发〔2024〕273号），限制类项目包括：在滩涂、沼泽等湿地上建设光伏发电项目。凡列入限制类的项目，必须符合规定的条件或标准，方可办理相关手续。另外，各省市湿地保护条例均规定建设项目占用一般湿地，需经主管部门批准。因此，在地方无特殊规定的情况下，光伏项目允许占用一般湿地，但需要取得主管部门批准并办理相应手续。
（二）关于光伏项目占用一般湿地手续办理要求
占用一般湿地的手续在各省份存在差异，但大体包括以下几个手续：前期查询意见；湿地修复手续；湿地占用许可。
1.前期查询意见：前期查询意见应在前期选址阶段取得，一般由当地林草主管部门出具，主要以选址坐标进行政府套图为依据，确定选址范围是否占用湿地，占用湿地面积以及占用湿地等级等信息。该意见仅为前期支持性意见，不能代替占用湿地的行政许可文件。
2.湿地修复手续：根据“谁占用、谁补偿，谁修复”原则，占用主体应当负责占用湿地的修复。2016年，国务院办公厅《湿地保护修复制度方案》（已于2024年失效）提出“先补后占、占补平衡”要求后，江苏、福建、广东等省份制定了相应的政策文件，要求重要湿地和一般湿地占用湿地面积总量管控范围内涉及的湿地占用均需落实湿地占补平衡。江苏省《省政府办公厅关于印发江苏省湿地保护修复制度实施方案的通知》（苏政办发〔2017〕121号）规定：“严格湿地用途监管，经批准征收、征用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照‘先补后占、占补平衡’的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地确保湿地面积不减少。《福建省湿地占补平衡暂行管理办法》也规定，项目建设单位在开工前，应当完成湿地“先补后占、占补平衡”。上述规定都将建设单位作为湿地修复的责任主体，在项目实践中，建设单位完成湿地修复手续的具体工作在于编制占补平衡方案及湿地修复方案，并缴纳湿地恢复费用。
3.一般湿地占用许可。根据《湿地保护法》第十九条，涉及一般湿地的，应当按照管理权限，征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。这个规定比较笼统，没有明确具体审批部门和层级。落实到各省的规定，湿地占有许可属于林草主管部门的管辖范围，但各省市对审批层级要求则存在不同规定，例如江苏要求设区市级或县级，河北要求设区市级，四川要求县级【1】，具体要求以地方规定为准。
项目实践中，办理湿地占用许可前项目公司需要对本项目湿地占用的合理性、必要性和保护修复湿地措施组织第三方论证并出具论证报告及专家意见，作为主管部门做出许可意见的依据。尽管《湿地保护修复制度方案》提出“先补后占、占补平衡”的要求，但不意味着完成湿地修复手续是办理湿地占用许可的前提条件。由于一般湿地的补偿缴费标准迟迟未出，所以要求在开工占用前完成“占补平衡”手续并不现实。例如笔者办理的福建省某渔光互补项目，当地林草部门在一般湿地占用许可文件中明确写明：“要求占用一般湿地补偿等相关规定出台后按有关规定执行”。
3.特殊问题探讨
（1）送出线路和集电线路塔基占用重要湿地的问题
尽管国家和地方规定对国家级重要湿地和省级重要湿地进行严格管理，但是关于送出线路、集电线路塔基是否能够占用重要湿地的问题并非铁板一块，一些地方法规为此开了绿灯。例如《江西省湿地保护条例》《江苏省湿地保护条例》《内蒙古自治区湿地保护条例》均明确：禁止占用省级（自治区级）重要湿地……无法避让且符合县（旗）级以上国土空间规划的线性基础设施除外。
由此可见，在上述省份送出线路、集电线路塔基允许占用省级重要湿地（当然仍需取得省级林草部门的许可性意见）；至于其他省份未明确规定线性工程可以占用重要湿地的，我们建议原则上应当避让重要湿地。
（2）缺乏一般湿地修复费用缴纳标准的问题
《湿地保护修复制度方案》于2024年失效，现行《湿地保护法》仅规定占用重要湿地的单位要按照“面积和质量相当”原则落实占补平衡，对一般湿地占用导致湿地面积减少的问题并未涉及。尽管如此，地方性法规（如上述江苏省、福建省规定）仍然有效，一般湿地“占补平衡”的要求仍然存在。
令人头疼的是，占用一般湿地的修复费用缴纳标准迟迟未出。财政部、国家林草局印发的《湿地恢复费缴纳和使用管理暂行办法》（财税〔2024〕15号，下称15号文）为配套《湿地保护法》，仅明确重要湿地修复费用的缴纳标准，不适用于一般湿地。从笔者调研情况来看，在江苏、福建、江西等省份，一般湿地恢复费用缴纳标准仍然是空白。所以光伏项目在投资测算中考虑一般湿地占补费用时，既没有成文缴纳依据，也缺少参照标准。（参考同地区的重要湿地缴费标准不具有可行性。15号文规定的重要湿地补偿标准不低于200元/㎡，而东部省份规定数额更高，江苏省甚至达到600元/㎡，以光伏项目占地面积为基数，这笔费用属于天文数字）。
在光伏项目的交易和建设中，通常采取的解决方案是将湿地“占补平衡”手续纳入转让方或EPC方的责任范围，通过押款、保函或违约责任的方式完成“占补平衡”手续消缺。
【1】《江苏省湿地保护条例》第十九条规定，涉及一般湿地的，应当按照管理权限征求设区的市、县级林业主管部门的意见。林业主管部门应当在十个工作日内出具相关意见；《河北省湿地保护条例》（ 2025年10月1日生效）第十八条规定，涉及一般湿地的，应当征求设区的市人民政府林业草原主管部门或者设区的市人民政府授权的其他部门的意见。《四川省湿地保护条例》第十八条规定，涉及一般湿地的，应当按照管理权限，征求县（市、区）人民政府有关主管部门的意见。
