中国律师如何破解中亚清洁能源转型的“制度密码”

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技术、金融、法律协同的力量-中国律师如何破解中亚清洁能源转型的“制度密码”

中国企业与金融机构在中亚地区哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等国面临可再生能源、储能、电网项目和本地可再生能源供应链等方面的合作机遇。作者通过多个项目实践，以乌兹别克斯坦新能源特许经营权项目项下的PPA为例，总结分析了当地电力体制改革及政策法律环境对投融资方的挑战。中国企业走出去，离不开中国律师的保驾护航，律师的知识边界并不限于法律。国际业务律师及时深入的行业政策研究、创新交易结构和合同工具，都是能源绿色转型国际合作中必要的一环。本文以乌兹别克斯坦某500MW光伏绿地投资项目法律服务实践为例，展示了中国律师基于对东道国清洁能源法律及电力行业的深入了解，敏锐关注乌兹别克斯坦“厂网分离”的体制改革可能对投资者带来的影响，及时为客户提供切实的解决方案，协助客户规避法律风险，从“合同审查者”升级为“政策风险解码者”和“交易结构创新者”。

近年来，气候危机加剧的背景下，加速全球能源转型已成共识。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等作为中亚地区重要的发展中国家，随着人口增长和工业化进程的加速，面临经济发展与应对气候变化的双重压力，急需推动能源低碳转型以应对气候变化，释放绿色发展潜力。哈、乌两国分别是中亚地区碳排放量排名第一和第二的国家，其单位GDP碳强度比全球平均水平高出约70%和77% ^{【1】【2】} 。中亚发展中国家正经历快速城镇化、工业化进程，其能源低碳转型对区域及全球气候行动和可持续发展具有重要意义。从能源结构看，哈能源结构中煤炭占比近50%，乌则以天然气为主，占比高达88%^{【3】【4】} ，在此背景下，哈、乌两国分别于2023年、2021年更新了国家自主贡献（NDC），哈承诺到2030年在1990年基础上无条件减排15%的温室气体，并在获得国际支持的情况下，实现25%的减排目标；乌承诺到2030年将单位GDP温室气体排放量较2010年降低36%。为推动实现上述气候目标，两国政府均制定了可再生能源发展目标，哈承诺在2030年将可再生能源发电量占比提升至15%，并将可再生及替代能源发电占比提升至50%；乌则计划到2026年将太阳能与风能总装机容量提升至8GW，到2030年进一步增至27GW，发电占比超过40%。为落实可再生能源目标，哈、乌政府针对可再生能源发电、储能、电网等领域出台了一系列政策与规划，也推出了包括竞拍机制、税收减免、绿色金融工具等电价激励或补贴政策，以提高国内可再生能源项目的投资吸引力。

中国是中亚地区最大的贸易伙伴和外资来源国，在政府间战略对接和中国-中亚峰会、上海合作组织与中亚区域经济合作机制等多边合作机制的推动下，各国政府明确了在可再生能源领域的合作目标、优先事项和合作机制。作为“一带一路”倡议的发起国，中国坚持共商共建共享原则，深度参与中亚国家可再生能源项目的投融资，中资企业的参与模式已从早期的设备出口和EPC总承包，拓展到绿地投资和并购；融资方式也突破传统的银行贷款模式，广泛运用“一带一路”绿色债券、无追索项目融资+中信保出口买方信贷、商业银行独立承贷+中信保增信、多边银团贷款、央国企的境外财资中心等创新融资模式，有效降低项目风险和资金成本。同时，参与主体更趋多元，除大型国有电力集团外，一批技术领先、机制灵活的民营企业积极投身当地太阳能、风电、储能及智能电网建设，为中亚区域能源结构绿色转型表现卓越。

阳光时代律师事务所（以下简称“阳光所”）在中亚地区的新能源项目领域展现出卓越的专业能力和丰富的实践经验。阳光所自1995年成立以来，一直专注于能源、环境及基础设施领域的法律服务，致力于为客户提供全面、高效的法律服务，涵盖新能源项目的开发、并购、融资及运营等各个环节。在中亚地区，阳光所的团队成员凭借深厚的专业知识和对当地法律环境的深刻理解，成功参与了多个新能源项目，赢得了客户的广泛赞誉。阳光所的服务对象主要为项目开发投资、建设承包商提供全过程法律服务，或为中国出口信用保险公司提供承保风险审查。服务内容包括但不限于：项目前期的法律尽职调查、相关方背景调查、项目结构设计、合同起草与谈判、境内外政府审批、公司设立、交易交割、项目融资安排、工程建设、以及项目实施过程中的法律合规咨询等。项目团队成员能够熟练处理涉及多个国家法律和国际公约的复杂法律问题，确保项目的顺利进行。同时，阳光所还为客户提供关于项目所在地的法律环境、行业政策、审批流程等方面的咨询服务，帮助客户更好地理解和适应当地的投资环境。阳光所凭借在中亚地区的丰富实践经验和深厚的法律专业知识，已经为多个项目提供了关键的法律服务，以下为阳光所近期参与的一个典型项目。

本项目为某央企在乌兹别克斯坦以独立发电商（Independent Power Producer，IPP）模式投资开发的光伏项目，项目装机容量为500MW。项目采用乌兹别克斯坦IPP项目开发流程，即项目公司与政府购售电公司JSC "Uzenergosotish"签订25年《购电协议》，与能源部达成《土地租赁协议》，与投资工业贸易部（工贸部）签署包含各项政府支持和优惠条款的《投资协议》，同时与国家电网股份公司（JSC National Electric Grid of Uzbekistan，“NEGU”）签订《并网协议》。在项目启动阶段，阳光所即接受委托，组建跨境法律服务团队，通过中方律师与乌兹别克斯坦当地律师事务所的协作机制，为项目提供包括法律国别分析、交易架构设计、协议审查与谈判、SPV与项目公司设立、相关方背景调查、项目法律意见书出具、项目融资服务、就境内外监管审批和其它法律事项提供法律咨询/说明服务等全过程、全流程的法律服务，主要有以下几个方面：

1. 乌兹别克斯坦新能源项目购电类型及公共采购豁免

乌兹别克斯坦采用特许权类的独立发电商（IPP）实施架构。具体而言，根据乌兹别克斯坦《公共采购法》和《投资法》，可再生能源项目投资人可以与能源部及相关主管部门通过议标方式获得项目开发权，但需经过乌兹政府签发总统令的方式豁免《公共采购法》规定的竞标流程。

本项目即为该类议标项目，为了确保项目的合法性，乌兹政府通过总统令的方式豁免购电方、工贸部和NEGU签署《购电协议》、《投资协议》和《并网协议》的公共采购流程。在法律服务过程中，阳光所对于项目开发流程的合法性予以高度关注，协同乌兹别克斯坦合作律师对各份项目协议和总统令进行了详细审查及论证，确保项目开发流程合法合规。

2. 购电协议与照付不议安排

乌兹别克斯坦购电协议为典型的“特许权”类购电协议，该协议文本参照世界银行购电协议范本，特许权购电协议/PPA通常约定照付不议条款。在可再生能源项目中，较为常见的照付不议安排通常包括最低发电量照付不议和全额购电照付不议两种类型，后者在国际IPP项目市场上更为常见。总体而言，照付不议由约定的购电量（全额或部分）、视为发电（deemed generated energy）机制共同构成。全额购电照付不议指购电方有义务收购项目发出的全部电量，但所对应的容量不超过合同容量。具体而言，购电方将发出一份常设的调度指令以调度项目的全部发电量。如果购电方未能收购该全部发电量，则适用“视为发电”机制。最低发电量照付不议指在PPA中约定购电方有义务收购的年度最低发电量。如果购电方未能收购该年度最低发电量，则适用“视为发电”机制。相较而言，最低发电量照付不议约定较为复杂，因为购电方未能收购最低发电量可能由于天气、项目可利用率等多种原因导致。

本项目《购电协议》属于全额照付不议机制，其机制构成主要包括全额调度条款+限电条款+视为发电条款。《购电协议》约定购电方有义务收购项目发出的全部电量，如果购电方未能收购该全部发电量，则适用“视为发电”机制。购电方未能收购全部发电量的原因较为复杂，可能包括自然不可抗力、政治不可抗力、法律变更、国家电网公司风险事件、购电方违约等一种或多种原因。

3. 乌兹别克斯坦电力体制改革及其法律风险应对

在以往乌兹别克斯坦的类似项目中，NEGU是乌兹别克斯坦可再生能源电力行业唯一的购电方,发电商通过与NEGU签订购电协议同时约定购售电、并网设施的建设及转让、并网服务费等事项。2024年7月1日起，乌兹别克斯坦实施电力体制改革并设立国家电力公司以承购所有发电项目电力，代替NEGU成为购电协议项下购电方。NEGU仅承担输电服务职能，因此发电商需另行与NEGU签订单独的并网协议，约定项目并网设施的建设、调试、并网等相关事宜。本项目即为电力体制改革后的首批项目，项目公司分别与国家电力公司签订《购电协议》、并与NEGU签订《并网协议》。我们及时与乌兹别克斯坦能源部、工贸部进行谈判，确保各项目协议（《购电协议》《并网协议》《土地租赁协议》《投资协议》等）的衔接，并通过设置交叉违约条款，降低项目风险，提高可融资性。

在本项目《购电协议》和《并网协议》的谈判中，一个焦点问题即是，国家电力公司主张《并网协议》由NEGU签署，国家电力公司并不承担《并网协议》项下风险，因此如果NEGU未能履行《并网协议》项下责任，如未及时允许项目并网、授予倒送电或者由于电网设施故障影响项目发电，国家电力公司不承担相应责任，项目公司可要求NEGU承担违约责任。但是，鉴于NEGU不承担购电职能，亦没有提供任何支付担保，项目公司向NEGU主张违约责任相对困难，阳光所提出应在《购电协议》《并网协议》项下设置交叉违约的安排，即应将NEGU在《并网协议》下的违约作为购电协议下的“购电方风险事件”，触发《购电协议》下的相应救济，以确保电网限电事件同时触发两个协议中的违约条款。例如，在《并网协议》项下，约定了当发生商业运营日前的国家电网公司风险事件（包括输电系统无法启动或无法为电站提供所需电力、电站与电网同步时发生延误或问题、输电系统测试阶段出现延误影响项目进度、输电系统内发生紧急情使系统运行受到重大影响、电网公司违约等），导致商业运营日延误，则NEGU应依据《购电协议》的约定向发电商支付视为发电费，且亦将触发成本补偿机制。

通过多轮谈判，乌兹政府最终接受了阳光所提出的上述交叉违约的设置，保障了项目公司的权利，也增加了本项目的可融资性。

4. 项目土地权利与交叉违约

项目土地通常由乌兹政府通过指令分配给能源部，并由能源部作为出租方与项目公司签署《土地租赁协议》。项目公司在《土地租赁协议》完成签署并提交地籍管理部门进行登记后取得项目土地权益。律师在提供法律服务时，应关注土地权益的合法性，提示对《土地租赁协议》依法进行登记。

同时，《土地租赁协议》和《购电协议》作为均为乌兹政府方及国有企业签署的项目协议，应设置交叉违约的安排，确保针对《土地租赁协议》项下能源部的违约行为，项目公司在《购电协议》下应有权获得相应救济。例如，如果《土地租赁协议》由于非售电方违约而终止，应构成《购电协议》项下的购电方违约事件，触发终止赔偿的相应的救济机制。

中资企业在海外项目中与多边开发性金融机构合作有限，主要采用EPC+F模式，面临融资成本高、资产重、现金流压力大等问题。随着国际新能源企业加速进入中亚市场，竞标日趋激烈、电价持续走低，中资企业在资本成本和投融资模式上的竞争劣势日益显现。因此在跨境投资项目中，必须时刻关注东道国的法律环境变化，提前预测可能的法律风险，并在协议中设置灵活的条款，确保项目能够应对法律环境的变化。特别是在涉及政府政策、行业监管等领域的项目，法律环境的变化可能对项目的整体架构产生重大影响，必须全盘考虑，确保项目的可持续性和风险可控性。

总之，中资企业通过技术标准输出、投融资模式创新，并且有效发挥律师事务所的作用，可以与中亚国家在可再生能源领域建立更加紧密的合作关系。这不仅有助于推动中亚地区的能源转型，还将为中国企业开拓新的市场，提升中国在国际可再生能源领域的影响力，同时也为全球可持续发展目标的实现提供最佳实践样本。

【1】UNECE. Energy Policy Brief: Kazakhstan. 2024. https://unece.org/sites/default/files/2024-09/kazakhstans-policy-brief%20%287%29.pdf 

【2】UNECE. Uzbekistan’s Policy Brief. 2023. https://unece.org/sites/default/files/2024-07/uzbekistan%20%284%29.pdf 

【3】UNECE. Energy Policy Brief: Kazakhstan. 2024. https://unece.org/sites/default/files/2024-09/kazakhstans-policy-brief%20%287%29.pdf 

【4】UNECE. Uzbekistan’s Policy Brief. 2023. https://unece.org/sites/default/files/2024-07/uzbekistan%20%284%29.pdf 

陈臻主任于1995年创办阳光所，长期专注于大型国家重点能源与环境领域项目的开发、建设、投资、融资、运营与管理涉及的法律实务，包括海外投资及国际工程承包项目的法律服务。陈主任擅长解决各类法律与技术、经济交织的复杂疑难法律问题，连续多年入选钱伯斯（Chambers）“能源与自然资源、环境法、公司/商事”领域业界元老，是业内公认的顶级能源与环境法律实务专家；2025年获钱伯斯大中华区“终身成就奖”。陈主任还担任中国环境科学学会绿色贸易与投资专委会委员、中亚可再生能源发展专家组成员等多个社会职务。

张睿頔律师拥有10年以上法律从业经验。作为主办律师曾为多家中国领先能源企业的境外能源项目的收购、开发、投融资、工程建设提供服务，尤其在东南亚、中亚、部分欧洲和中东地区的风电、光伏（地面与屋顶）、储能、充换电桩站、垃圾电站等领域，具有丰富的实务经验。

李欧文律师拥有10年以上的法律服务及境外项目执行经验，长期为我国企业“走出去”提供法律服务，曾为位于巴基斯坦、沙特阿拉伯、黑山、意大利、马耳他、印尼、孟加拉等国家的多个大型能源项目的建设、投融资、并购及争议解决提供法律服务；并赴俄罗斯、土耳其、也门、刚果、伊拉克等多个海外现场处理项目开发、执行及索赔事宜。

郭雨清律师拥有10年以上的法律服务经验，参与了大量跨境的矿业以及能源领域的绿地投资、并购、以及融资项目。基于多年各类跨境项目的服务经验，郭律师深谙中资企业在跨境能源、矿产和基建类项目的各个环节可能遇到的风险，并且能根据项目的实际情况提供最为实际的解决方案，积累了丰富的与境外政府沟通和谈判的经验。