案情概况

A集团与县政府签订了《园区管道天然气投资合同》（以下简称“投资合同”），约定A集团在当地投资建设燃气供气项目，固定资产投资5000万元，同时约定A集团在投资合同签订后注册成立B项目公司，由县政府授权县住建局与B项目公司签订《园区管道天然气特许经营协议》（以下简称“特许经营协议”），授予B项目公司管道燃气特许经营权，另要求在投资合同签订后半年内满足临时供气条件。

A集团按约成立B项目公司并实施投资1000余万元，后因园区招商项目进展迟缓没有新增供气需求暂停投资。

数年后因多方原因，A集团事先未告知县政府的情况下将持有的B项目公司全部股权转让给C集团，股权交割完成后县政府以A集团投资建设不符合投资合同约定以及股权转让后A集团无法继续履行《投资合同》构成根本性违约为由，发出了解除投资合同通知，并要求县住建局向B项目公司发出了解除特许经营协议通知。

因解除的后果将导致B项目公司股权价值大幅缩水，因此C集团中止了向A集团支付股权转让款。

代理思路

笔者接受当事人A集团委托后对案件背景情况和法律关系进行梳理，注意到本案中B项目公司签订的特许经营协议才是对当事人有实质影响的项目核心，直接关系到项目的存续和股权转让纠纷的结果，但投资合同毕竟是特许经营协议成立的历史过程，其解除与否可能会对认定特许经营协议状态的法官心证产生影响，同时考虑到行政诉讼期限的紧迫性不宜拉过长的战线，如何确定两份合同的性质和主攻方向会是影响本案最终结果的关键因素。

因此综合考虑并与当事人协商后确定了相对稳妥的首选方案，先以A集团为原告向县政府提出撤销解除投资合同之诉（以下简称A诉）做试探，预估A诉一审结果的时间节点再以B项目公司为原告向县住建局提出撤销解除特许经营协议之诉（以下简称B诉），重点强调两份合同的相互独立性，优先通过B诉确保特许经营协议。

审理经过

A诉经中院审理后认为，A集团转让B项目公司股权的实质结果是无法再继续履投资合同约定的投资义务，且A集团未达到投资合同约定的5000万元投资要求，因此县政府解除投资合同依据充分予以支持，A集团随即向高院提起上诉。上诉过程中B诉基层法院审理后认为本案需以A诉最终生效结果为参照，遂裁定中止审理。

A诉在高院二审过程中，笔者与当事人共同努力，先后陪同主审法官到项目现场查看，实际介绍当地的招商情况和供气情况，并与政府主管部门座谈，了解项目发展和过程中的问题，随后有针对性的调整了二审代理思路，向高院提交了新的代理意见并取得了主审法官的认同。最终A诉经高院判决撤销原中院一审判决和县政府的解除投资合同通知，B诉基层法院也依此撤销了县住建局的解除特许经营协议通知，至此笔者代理的这起“连环”案件全部获胜。

律师视角

一、诉讼过程千变万化，一个深思熟虑的代理思路很重要，但及时察觉庭审变化相应调整策略同样重要。

本案中投资合同和特许经营协议的签订主体、内容、解除条件等各方面均不同，因此原定方案为强调两者之间的相互独立性，重点确保B诉的特许经营协议，保障项目存续避免当事人进一步受到股权转让纠纷诉讼的不利影响。

但是通过B诉庭审中法官的调查倾向性、对双方举证和观点的态度能够看出其并不关注法律规定的适用，而是选择直接以高院的最终判决为准，因此当即决定颠覆性调整诉讼方案，改为强调两协议之间的关联性。

二、虽然无法继续履行合同义务构成实质性违约，但从合同目的能否实现的角度解释可能会有新空间。

本案A诉中院的认定从表象来看并没有明显违法之处，A集团转让B项目公司股权后，确实无法再作为股东履行注资义务，单从投资合同来看县政府主张其实质性违约亦有道理，但如果结合特许经营协议结果却又不同。

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关规定，可以解释A集团与县政府签订的投资合同为初步协议，其中A集团的义务是在当地成立项目公司，随后在特许经营协议签订后，由项目公司来继续履行投资合同中的投资建设义务。

因此《投资合同》双方的实际目的是由A集团在当地成立B项目公司，之后由B项目公司作为实际履行过程中的权利义务载体，这是基于投资人防范商业风险（隔绝股东风险）、投资建设便利化（项目公司更便于当地投资建设）、当地税收增加（当地政府增加税收）等多方因素综合考量下的模式，作为双方的真实意思表示也符合一般商业投资项目的常理。

三、行政协议纠纷中除了合法性和合约性审查，合理性也是重要的补充，可能对法官心证产生影响。

政府机关变更、解除行政协议的行为性质上属于行政行为，因此也同样要符合依法行政的要求，对本案中的投资合同而言，县政府的行政目的应当是保障用户用气稳定和推进园区经济发展，而在股权转让已经完成并且实际投资供气已经发生的情况下县政府仍选择解除合同的方式处理，必然会导致各方合作中断陷入诉争局面进而影响稳定供气，同时A集团已投资的固定资产难以处置也可能损害其合法权益，因此在有更好手段可以实现行政目的的情况下选择非必要、不适当的措施就会超出合理行政的限度，恰当的情况下提出该合理性观点也就能更好的得到法官的倾向性支持。

文|杨扬

阳光时代

文|陈新松

阳光时代合伙人